con l’ordinanza n. 11513 del 28 aprile 2026, la Suprema Corte di Cassazione, nella sua massima composizione, si è pronunciata in materia di contratti con la P.A., precisando che la mancanza della forma scritta in un contratto con lo Stato o un ente locale, pur rendendo nullo l’accordo, non impedisce di ricorrere all’azione di arricchimento senza causa per ottenere un indennizzo; tale possibilità viene meno solo se la nullità riguarda l’immoralità o l’illiceità dell’accordo, come nei casi di frode alla legge o violazione dell’ordine pubblico. La Corte ha inoltre chiarito che questa tutela spetta anche alla stessa Pubblica Amministrazione se è lei a subire una perdita, sottolineando che l’azione ha un valore sussidiario: si può usare, cioè, solo quando non è possibile chiedere la restituzione di quanto pagato o dato (la cosiddetta ripetizione dell’indebito), come accade tipicamente quando i servizi sono già stati resi o i beni consumati e non possono essere fisicamente restituiti.
Il caso
La vicenda che ha condotto alla storica pronuncia delle Sezioni Unite trae origine da una disputa di natura patrimoniale nata in un contesto locale, ma capace di sollevare questioni di principio di portata generale per l’intero ordinamento giuridico italiano. Protagonista della vicenda è un imprenditore individuale, titolare di un’attività casearia nel territorio del Molise, che si è visto notificare dal Comune di residenza un’ingiunzione di pagamento per una cifra considerevole, pari a circa 107.804,94 euro. La richiesta economica dell’amministrazione comunale riguardava il canone per la fornitura di acqua potabile relativa a un arco temporale quadriennale, dal 2008 al 2011, fondamentale per il funzionamento dei processi produttivi dell’impresa.
L’imprenditore decideva di opporsi a tale ingiunzione, avviando un contenzioso dinanzi al Tribunale di Campobasso. Il nucleo della contestazione risiedeva nell’assenza di un valido titolo contrattuale che giustificasse la pretesa del Comune: in sostanza, tra l’ente pubblico e il privato non era mai stato stipulato un contratto in forma scritta, requisito che la legge impone rigorosamente per ogni accordo in cui sia coinvolta la Pubblica Amministrazione. In questa fase iniziale, il Comune di Bojano non si limitava a chiedere la conferma dell’ingiunzione, ma formulava una domanda subordinata: nell’ipotesi in cui il contratto fosse stato dichiarato nullo per vizio di forma, l’ente chiedeva che l’imprenditore venisse comunque condannato a pagare un indennizzo per l’ingiustificato arricchimento ottenuto grazie al consumo dell’acqua fornita.
Il Tribunale di Campobasso, con la sentenza n. 572 del 2017, accoglieva integralmente l’opposizione del privato, annullando l’ingiunzione e rigettando le pretese comunali. Tuttavia, la situazione veniva radicalmente ribaltata in sede di appello. La Corte territoriale di Campobasso, con la sentenza n. 121/2020, pur confermando che il contratto di utenza era effettivamente nullo per carenza della forma scritta — obbligo sancito dagli articoli 16 e 17 del Regio Decreto n. 2440 del 1923 sulla contabilità dello Stato — riteneva pienamente ammissibile l’azione di arricchimento ingiustificato proposta dal Comune. Secondo i giudici d’appello, proprio perché non esisteva un contratto valido sin dall’inizio, l’amministrazione aveva il diritto di essere indennizzata per la perdita subita. Di conseguenza, l’imprenditore veniva condannato al pagamento di oltre 102.000 euro, calcolati sulla base delle tariffe idriche deliberate dal Consiglio Comunale nel 2000.
Contro questa decisione, l’imprenditore proponeva ricorso per Cassazione articolato su tre motivi principali. Il primo riguardava la quantificazione dell’indennizzo, che a suo dire non poteva coincidere con la tariffa contrattuale ma doveva limitarsi ai costi vivi, escludendo il profitto d’impresa; il secondo contestava la misurazione dei consumi, basata su stime e non su letture certe; il terzo, di maggiore rilievo teorico, invocava le norme del Testo Unico Enti Locali (TUEL), sostenendo che in assenza di un regolare impegno di spesa e di un contratto scritto, il rapporto obbligatorio avrebbe dovuto intercorrere esclusivamente tra il privato e il funzionario comunale che aveva materialmente consentito l’erogazione dell’acqua, escludendo la responsabilità dell’ente e la sua legittimazione ad agire per l’arricchimento.
Data la complessità della questione e la necessità di coordinare l’applicazione dell’art. 2041 del Codice Civile con i principi di sussidiarietà e le recenti sentenze in materia di nullità contrattuale, la Terza Sezione Civile, con ordinanza interlocutoria del 2025, disponeva la trasmissione degli atti alla Prima Presidente affinché la questione fosse risolta dalle Sezioni Unite, con lo scopo di fornire un’interpretazione definitiva e uniforme.
L’ordinanza n. 11513 del 28 aprile 2026
L’intervento delle Sezioni Unite con l’ordinanza n. 11513 del 2026 rappresenta il punto di arrivo di una lunga evoluzione giurisprudenziale volta a bilanciare due esigenze contrapposte: da un lato, il rigore formale richiesto per l’agire amministrativo; dall’altro, l’esigenza di evitare ingiustizie sostanziali dove una parte trae profitto da una prestazione altrui senza pagarne il prezzo a causa di un vizio burocratico.
Il percorso logico della Corte inizia affrontando il tema della cosiddetta “sussidiarietà” dell’azione di arricchimento. Per legge, l’azione ex art. 2041 c.c. può essere esercitata solo quando la parte danneggiata non ha “altra azione” per farsi indennizzare. Il ricorrente sosteneva che il Comune avesse un’altra azione: quella contrattuale verso il proprio funzionario, secondo quanto previsto dal TUEL per le spese effettuate senza copertura finanziaria. La Cassazione smonta questa tesi con un ragionamento cristallino: la norma citata serve a proteggere le casse pubbliche quando l’amministrazione “compra” qualcosa in modo irregolare (evitando che l’ente debba pagare per debiti non autorizzati). Nel caso in esame, però, la situazione è ribaltata: l’amministrazione non ha comprato, ma ha “venduto” o erogato un servizio. Non essendoci un esborso di denaro pubblico da coprire, la norma sul funzionario non è applicabile e l’ente rimane l’unico soggetto che ha subito un impoverimento patrimoniale.
Successivamente, la Corte affronta il cuore del problema: la natura della nullità per mancanza di forma scritta. Per decenni, si è discusso se un contratto nullo con la P.A. potesse mai dare luogo a un indennizzo. Le Sezioni Unite chiariscono che bisogna distinguere tra diversi tipi di nullità, richiamando la fondamentale distinzione operata dall’art. 1418 del Codice Civile. Esistono nullità derivanti dalla violazione di norme “imperative” che però riguardano solo la struttura del contratto o regole di comportamento (come, appunto, l’obbligo del documento scritto), e nullità ben più gravi che derivano dall’illiceità, ovvero quando l’accordo è “cattivo” in sé perché contrario alla morale, all’ordine pubblico o fatto per frodare la legge.
La Corte stabilisce un principio fondamentale: solo la nullità per illiceità impedisce di chiedere l’arricchimento senza causa. Se un cittadino e un funzionario si accordassero per un servizio illegale (ad esempio, un appalto ottenuto tramite corruzione), l’ordinamento non fornirebbe alcuna protezione. Ma se il servizio è del tutto lecito e utile (come la fornitura di acqua) e il contratto è nullo solo perché non è stato firmato un pezzo di carta, negare l’indennizzo significherebbe avallare un furto legalizzato. La forma scritta è imposta per garantire trasparenza e buon andamento (art. 97 della Costituzione), ma non può diventare un’arma per consentire a un privato di consumare risorse pubbliche gratuitamente.
Un altro passaggio tecnico di grande rilievo riguarda il rapporto tra l’azione di arricchimento e l’azione di “ripetizione dell’indebito” (art. 2033 c.c.). Quando un contratto è nullo, la prima regola è che ognuno deve restituire ciò che ha ricevuto. Tuttavia, la ripetizione funziona bene per i soldi o per oggetti fisici che possono essere restituiti (una macchina, un terreno). Non funziona per le prestazioni di “fare” o per i beni consumabili: l’imprenditore non può restituire l’acqua che ha già usato per produrre i suoi formaggi. In questi casi, l’azione di ripetizione dell’indebito è “bloccata” dalla natura stessa della prestazione. Proprio qui interviene l’arricchimento senza causa: essendo l’unica strada rimasta per ripristinare l’equilibrio economico, essa diventa proponibile.
La Corte si sofferma poi sulla reciprocità della tutela. È stato chiarito che il rimedio dell’art. 2041 c.c. non è un privilegio dei privati contro lo Stato, ma una regola di equità generale che vale anche a favore della Pubblica Amministrazione. Se l’ente pubblico subisce un danno economico fornendo beni senza contratto, ha lo stesso diritto di un privato di essere indennizzato. Questo approccio “normalizza” i rapporti tra cittadini e Stato, riconducendoli alle regole del diritto civile comune e superando vecchi privilegi o limitazioni ingiustificate.
Infine, le Sezioni Unite intervengono sulla “misura” dell’indennizzo. Questo è un punto cruciale per evitare abusi. L’indennizzo per arricchimento non è un risarcimento del danno e non deve far guadagnare chi ha agito senza contratto. La regola stabilita è che la somma dovuta deve essere la “minor somma” tra la perdita subita da chi ha dato e il vantaggio ottenuto da chi ha ricevuto. Nel caso specifico, la Corte d’Appello aveva sbagliato a usare le tariffe comunali complete, perché esse includono anche il “profitto d’impresa” e la remunerazione del capitale. L’indennizzo deve coprire solo i costi vivi e le spese documentate, eliminando ogni ricarica o guadagno che sarebbe stato invece legittimo in presenza di un contratto valido. In questo modo, l’ordinamento scoraggia la stipula di contratti irregolari: chi agisce senza forma scritta sa che, al massimo, riprenderà i soldi spesi, ma non guadagnerà un centesimo di profitto.
La massima
La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge. L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo. In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.
