Le Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 9837 del 13 aprile 2023, hanno risolto una questione di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e tribunale amministrativo che, pur facendo specifico riferimento a una vicenda scolastica (chi giudica in ipotesi di danno alla salute dello studente?), offre al contempo un utilissimo e prezioso schema di riepilogo per districarsi, in maniera abbastanza agevole, nel rapporto tra regole ed eccezioni, secondo gli ormai consolidati orientamenti giurisprudenziali in materia.
Indice
La controversia trae origine dalla decisione dei docenti di un quindo liceo scientifico di estromettere il giovane Mevio «dalla partecipazione ad una gita scolastica ad Amsterdam», ciò che – unitamente alle «ulteriori condotte discriminatorie nei suoi confronti» – avrebbe causato al ragazzo problemi di salute, per i quali la sua difesa domandava, al liceo e al relativo ministero convenuti in giudizio, un «risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale, quantificato nella somma di circa Euro 375.000».
Il primo grado di giudizio si chiudeva con l’accoglimento della eccezione di «difetto di giurisdizione del giudice ordinario», sollevata dal ministero convenuto all’atto della sua costituzione in giudizio.
La Corte di Appello, invece, accoglieva le doglianze presentate dalla difesa di Mevio in sede di gravame, in quanto – ad avviso del collegio – «il danno di cui l’attore aveva chiesto il risarcimento era stato causato da “meri comportamenti”, e non da un provvedimento amministrativo», ragione per la quale era chiaro che «la giurisdizione spettasse al giudice ordinario», e non a quello amministrativo come erroneamente aveva ritenuto il giudice di primo grado.
Contro quest’ultima sentenza depositano ricorso congiunto in Cassazione, articolandolo in un unico motivo, sia il ministero che il liceo originariamente convenuti in primo grado.
La III sezione civile dispone, infine, «la trasmissione al Primo Presidente ai fini dell’assegnazione alle Sezioni Unite, ex art. 374, comma 1, c.p.c.», trattandosi di «questioni attinenti la giurisdizione».
L’Ordinanza n. 9837 del 13 aprile 2023
Con l’ordinanza in commento, le SS.UU. riconoscono la fondatezza del ricorso delle due divisioni dell’amministrazione scolastica, chiarendo in maniera schematica ed esaustiva le diverse condizioni che possono far propendere per l’una o per l’altra giurisdizione.
- I) In primo luogo, la Corte ricorda che la regola generale nel «riparto della giurisdizione in tema di diritto alla salute» è questa: «la domanda di risarcimento del danno da lesione della salute spetta al giudice ordinario, in quanto avente ad oggetto un diritto soggettivo». In altri termini, in linea di principio, «il diritto alla salute non è suscettibile di affievolimento da parte di provvedimenti amministrativi».
- II) L’eccezione fondamentale a questa regola generale – prosegue la Corte – si ha «in caso di giurisdizione esclusiva» e, conseguentemente, la domanda di risarcimento, in ipotesi del genere, «è devoluta al giudice amministrativo». Sul punto, è appena il caso di ricordare che l’affermazione di SS.UU. n. 9956/2009, secondo cui «non esiste nell’ordinamento un principio che riservi esclusivamente al giudice ordinario la tutela dei diritti costituzionalmente protetti», non fa altro che riprendere e applicare un principio sancito da Corte Cost. n. 140/2007, ovvero la riconosciuta idoneità del giudice amministrativo a «offrire piena tutela ai diritti soggettivi, anche costituzionalmente garantiti, coinvolti nell’esercizio della funzione amministrativa» ed è pertanto da ritenere “insuperabile”.
III) Tuttavia, poiché – per consolidata giurisprudenza – «anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, del danno alla salute conosce il giudice ordinario quando la lesione è causata da meri comportamenti materiali», va da sé che, laddove non sia rinvenibile alcuna traccia di una formale attività amministrativa, in definitiva, non si potrà più applicare l’eccezione della giurisdizione esclusiva e, quindi, ritornerà operativa la regola generale e sarà il giudice ordinario a decidere la controversia.
Definito lo schema generale regola/eccezione e chiarita qual è la condizione specifica per cui vi può essere una ulteriore eccezione (che ripristina la regola originaria), le SS.UU. offrono un utilissimo riepilogo della casistica consolidata per ognuna delle tre ipotesi considerate.
[regola] Una prima gamma di ipotesi di applicazione della regola generale, che prevede la giurisdizione del giudice ordinario, è quella dei «danni alla salute provocati dalla mancata adozione, da parte della pubblica amministrazione, di provvedimenti volti a contenere le immissioni intollerabili di odori e polveri provenienti da un’azienda agricola privata» (cfr. SS.UU. nn. 23436/2022 e 25578/2020). Idem dicasi, poi: per il «danno alla salute provocato da inquinamento ambientale, derivante da attività private autorizzate dalla pubblica amministrazione» (SS.UU. n. 8092/2020); per quello «derivante da immissioni acustiche intollerabili provenienti da una impresa privata, non impediti dalla pubblica amministrazione» (SS.UU. n. 4848/2013); e, da ultimo, per il danno «derivante dall’illegittimo rifiuto del rilascio del porto d’armi, basato su attestazioni inveritiere circa le condizioni di salute psicofisica del richiedente» (SS.UU. n. 7948/2008). Tutte in coerenza col dictum di SS.UU. n. 13659/2006, secondo cui «l’amministrazione deve essere convenuta davanti al giudice ordinario in tutte le ipotesi in cui l’azione risarcitoria costituisca reazione alla lesione di diritti incomprimibili (come la salute o l’integrità personale)».
[eccezione] Ricorre invece il caso della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in primis, in presenza di una «controversia concernente la messa a disposizione, da parte della scuola, di un insegnante di sostegno» (cfr. SS.UU. nn. 7103/2009 e 1144/2007). Altre ipotesi sono rinvenibili: nella «controversia concernente le deliberazioni comunali in tema di mense scolastiche» (SS.UU. n. 26790/2008); in quella relativa alla «domanda di condanna dell’ASL al riconoscimento del diritto di un disabile ad uno specifico ed individualizzato trattamento terapeutico» (SS.UU. n. 1781/2022 ); e, da ultimo, nel caso del «risarcimento del danno alla salute in tesi causato da una bocciatura illegittima» (SS.UU. n. 9322/2007). Per le evidenti affinità col nostro caso di specie, il collegio giudicante evidenzia come il criterio dirimente, in quest’ultima vicenda, era stato individuato nell’essere la posizione del privato comunque «connessa ad un provvedimento amministrativo anche in precedenza annullato».
[ulteriore eccezione] Due, infine, sono le ipotesi tipiche già attestate nelle quali l’eccezione all’esclusiva del giudice amministrativo ripristina la giurisdizione del giudice ordinario: 1) quella del «danno causato da un illecito scarico in mare di una fognatura, quando a fondamento della domanda siano denunciate una mera attività materiale e l’omissione di condotte doverose in violazione del generale principio del neminem laedere, e non l’adozione di atti e provvedimenti amministrativi» (SS.UU. n. 23908/2020); 2) quella del «danno alla salute causato dalle concrete modalità di esercizio del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti» (SS.UU. n. 20824/2021).
Pertanto, alla luce dei richiamati principi, la Corte «accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo», in quanto, nel caso di specie è del tutto evidente che si tratta di «una ipotesi di danno arrecato da un provvedimento adottato nello svolgimento di un pubblico servizio, in quanto tale devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo». Ciò che non solo è stato opportunamente evidenziato in diversi passaggi del motivo di ricorso congiunto delle amministrazioni soccombenti in appello, ma anche nello stesso atto introduttivo del giudizio in cui è proprio parte attrice a riconoscere l’esistenza di quel provvedimento che rende pienamente operativa la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Segnatamente nei seguenti passaggi: a) «durante un consiglio di classe dei docenti (…) venne presa (…) la decisione di escludere il Mevio dal viaggio di istruzione ad Amsterdam»; b) «l’esclusione del Mevio dalla gita venne decisa nel consiglio di classe del 15.3.2007» (entrambi a pag. 3); c) quello in cui letteralmente ammette che è stato «tale provvedimento» (p. 7), percepito come fonte di ingiustizia, a cagionare il danno da risarcire. E – come ormai dovrebbe essere sufficientemente chiaro – se c’è giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo questa può essere derogata solo in presenza di mera attività materiale, ovvero in assenza di formale attività provvedimentale.
- La domanda di risarcimento del danno alla salute nei confronti della Pubblica Amministrazione, avendo ad oggetto la tutela di un diritto soggettivo inviolabile (come tale, insuscettibile di affievolimento da parte di provvedimenti amministrativi) appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, a meno che non si verta in un’ipotesi di giurisdizione esclusiva, tornando, peraltro, ad applicarsi la regola generale della giurisdizione del giudice ordinario allorquando, anche nelle materie riservate alla giurisdizione esclusiva, la lesione della salute sia stata provocata non dall’adozione d’un provvedimento amministrativo, bensì da una mera attività materiale della P.A. (Cassazione, massimario).
